16 de Octubre de 2019

[Columna] Cláusula de separabilidad e interpretaciones inconstitucionales

Por el 7 de Agosto de 2019

Nota del editor: El autor es  abogado licenciado. Obtuvo un bachillerato en la Universidad de Syracuse y un J.D. de la Universidad Interamericana y fue director asociado de la Revista Jurídica.

Por licenciado Carlos Morell Caballero

El exsecretario de Estado, Ferdinand Mercado Ramos, expresó en una columna en el Nuevo Día que un “agravante” de la situación que vive Puerto Rico es que “[l]a ley de Sucesión no tiene cláusula de separabilidad[,] por lo que de declararse inconstitucional antes de que comience la próxima sesión ordinaria el gobernador Pierluisi tendría que abandonar su cargo y no existiría sucesión”. Similarmente el exsecretario del Trabajo, Víctor Rivera Hernández, se expresó en una columna, también en el Nuevo Día, al indicar que “un planteamiento de inconstitucionalidad de la Ley 7 de 24 de julio de 1952, podría borrar de un plumazo todo su contenido por esta no contar, inexplicablemente con una cláusula de separabilidad”. 

Estos planteamientos han sido parte de la discusión pública ante la controversia de si la “Ley para Proveer el Orden de Sucesión y Sustitución para el Cargo de Gobernador”, Ley Núm. 7 de 24 de julio de 1952, según enmendada en el 2005, permite la sucesión a la gobernación de forma permanente a un secretario de Estado que no fue confirmado por ambas cámaras legislativas previo a asumir el cargo; controversia que ahora se encuentra ante el Tribunal Supremo de Puerto Rico como resultado de la impugnación de la “juramentación”1 del licenciado Pierluisi Urrutia como Gobernador incoada por el Senado de Puerto Rico y su presidente, Thomas Rivera Schatz.  

De entrada, una cláusula de separabilidad es un estribillo que se incluye en las leyes en que se expresa que si una parte o artículo de una ley es declarada inconstitucional por un tribunal, el resto de la ley se mantiene vigente. En esencia, la ausencia de una cláusula de separabilidad sugiere que las cláusulas o artículos de una ley no son separables entre sí, y no considerar todos los artículos en conjunto crearía una ley hueca, mientras la presencia de este tipo de cláusula sugiere lo contrario, entiéndase que los artículos y secciones de una Ley son “separables”.  

Ahora bien, se ha resuelto que la presencia o ausencia de este tipo de cláusula ante el cuestionamiento de la validez de una ley lo que establece es una serie de presunciones: (1) que en ausencia de una cláusula de separabilidad, se presume que la Legislatura tuvo en mente que la ley fuera efectiva en su totalidad y (2) que se presume la separabilidad cuando el estatuto la contiene, ya que el propio texto decretativo demuestra tal intención legislativa. Debe quedar claro que toda presunción legal es rebatible, y la ausencia de este tipo de cláusula no debe verse como algo necesarimente “fatal”. 

Sin embargo, de considerarse “fatal” la ausencia de la “cláusula de separabilidad”, probablemente lo que se declararía inconstitucional es la enmienda del 2005, lo que “restauraría” la versión previa de la Ley, que no contenía la confusa y alegada “excepción de confirmación” en cuanto al secretario de Estado. Sin embargo, independientemente al posible efecto limitado de la ausencia de la cláusula, en el análisis de estos escenarios también se olvida constantemente que el Tribunal Supremo tiene las herramientas, y se podría decir la obligación, que al resolver la controversia lo haga sin dejar a Puerto Rico huérfano de una ley de sucesión. Y es que, como regla general, lo que existen son interpretaciones inconstitucionales de las leyes, no leyes inconstitucionales.  

Ya hace 61 años el Tribunal Supremo de Puerto Rico en el caso de ELA v. Aguayo, 80 D.P.R. 552 (1958), discutió uno de los principios básicos de análisis de controversias constitucionales ante los foros judiciales: si se cuestiona la validez de una ley, aun cuando existan serias dudas sobre su constitucionalidad, el tribunal debe vislumbrar si existe una interpretación razonable de la ley, para así evadir la controversia constitucional. En palabras sencillas: declarar inconstitucional una ley es la última alternativa.   

Podemos hallar un ejemplo de lo anterior en Milán v. Muñoz, 110 D.P.R. 610 (1981), en el que se cuestionó la constitucionalidad del entonces Artículo 109 del Código Civil de Puerto Rico, el cual establecía que el derecho a alimentos luego de un divorcio era para la exesposa que no contara con suficientes medios para vivir. Dado que de una lectura del artículo se podía concluir que un hombre no podía solicitar alimentos, se cuestionó su validez. Sin embargo, para “salvar” la constitucionalidad del artículo en cuestión, el Tribunal Supremo confirmó al Tribunal de Primera Instancia, que había concluido que para cualquier propósito, el hecho de que únicamente se señalara a la mujer como quien podía solicitar alimentos, no excluía que un hombre pudiese hacerlo. ¿Qué hubiese ocurrido si el Tribunal Supremo hubiese acudido, sin mayor análisis, a la opción fatalista de declarar inconstitucional el artículo de alimentos entre excónyuges? Pues que Puerto Rico se hubiese quedado sin un artículo que regulara este tipo de causa de acción, obligando a la Asamblea Legislativa a crear y examinar un proyecto de ley para añadir nuevamente tal causa de acción, y creando posiblemente lagunas jurídicas en reclamaciones que se encontraban en trámite.  

El Tribunal Supremo también ha dejado claro que parte de sus obligaciones incluye brindarle efectividad a la intención legislativa de los estatutos, incluyendo situaciones en que sea menester sustituir o eliminar judicialmente alguna frase en la ley que pudiera haber sido incorporada a un estatuto por inadvertencia o error, protegiendo así la intención del legislador.  

De la acción que se encuentra pendiente ante el Tribunal Supremo —que probablemente decidirá la legitimidad de la “Gobernación” de Pierluisi Urrutia—, se desprende que la “inconstitucionalidad” de la Ley Núm. 7 se presentó en la alternativa, ya que el principal planteamiento se cimienta en la posibilidad de brindarle una interpretción constitucional a tal precepto, utilizando como base la Exposición de Motivos de la enmienda del 2005.2 

En fin, existen interpretaciones razonables a la presente situación —tomando en consideración lo dispuesto en nuestra Constitución y las expresiones plasmadas en el Diario de Sesiones de la Convención Constituyente— sin tener que llegar al declararla inconstitucional. De igual manera, si bien la señalada ausencia de una cláusula de separabilidad crea unas presunciones, el Tribunal Supremo no está desprovisto de las herramientas y la autoridad para subsanar la controversia en torno a la Ley Núm. 7 y armonizarla con los preceptos constitucionales que rigen nuestro ordenamiento, y así no tener que llegar a la medida extrema que Puerto Rico se quede sin una Ley de sucesión.  

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